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Breve storia

Il problema delle condizioni richieste ai soggetti che propongono e intendono realizzare, con fondi pubblici, interventi di formazione professionale (soggetti attuatori) è sempre stato presente nel dibattito della formazione professionale.
È un problema, infatti, di rilevante portata, la cui soluzione rappresenta una risposta a due esigenze fondamentali, tra loro connesse:

 

  •  assicurare agli utenti la qualità del servizio formativo;
  • garantire a priori le pubbliche amministrazioni sulla affidabilità gestionale degli attuatori.

 

La questione (fino a qualche tempo dibattuta come “problema dei requisiti”) oggi si ripropone con motivi di attualità particolari come problema dell’accreditamento delle sedi formative.


Per comprendere i motivi di attualità e di specificità rispetto al passato è opportuno effettuare una ricostruzione storica delle soluzioni normative date al problema, ricorrendo ad una macro-periodizzazione della evoluzione della formazione professionale negli ultimi decenni. Prima fase (fine anni quaranta): l’emergenza postbellica.


La preoccupazione prima della formazione professionale extrascolastica (l’addestramento professionale, questa è l’espressione utilizzata dal titolo IV della L. 264/1949 “Provvedimenti in materia di avviamento al lavoro e di assistenza dei lavoratori involontariamente disoccupati”) è recuperare i disoccupati o i minacciati di disoccupazione, prodotti dalla guerra, mediante iniziative di rapida qualificazione o riqualificazione.


I primi potevano essere realizzati da “enti o associazioni” ai quali si richiedevano due soli requisiti: avere come fine statutario la formazione professionale dei lavoratori (art. 47) e preventivamente dimostrare di disporre di attrezzature idonee (art. 48).


I secondi venivano direttamente realizzati dalle imprese industriali. Seconda fase. (anni 50-60): la creazione di un sistema di formazione professionale post-obbligo. Cambia lo scenario economico-produttivo (espansione del mercato del lavoro industriale e terziario e accelerazione dei processi di trasformazione ed ammodernamento dei mezzi di produzione) e il sistema formativo-professionale, di cui ha competenza il Ministero del Lavoro, cambia target e mission.
 

Obiettivo è quello di qualificare una potenziale manodopera quasi esclusivamente giovanile, precocemente avviata al lavoro, sprovvista non solo di educazione e cultura tecnologica, ma addirittura con una formazione di base molto precaria (la scuola dell’obbligo terminava con il quinquennio delle elementari). Tale qualificazione è rivolta ai ruoli e livelli professionali più basi e di carattere mansionistico.


Il basso standard di condizioni strutturali per potere realizzare tali interventi con fondi pubblici (sono rimasti quelli previsti dalla L. 264/49) e la nuova tipologia di formazione (qualificazione giovani) attivano tutta una serie di forze disponibili a impegnarsi in questo servizio o per tradizionale e vocazionale tendenza a gestire iniziative educative (enti di ispirazione religiosa) o per una naturale vicinanza ai problemi del lavoro (associazioni sindacali o sociali dei lavoratori).


È in questo periodo che si sviluppa quell’articolato sistema gestionale che definiremo “pluralistico” per designare sia la molteplicità dei soggetti che promuovono ed organizzano interventi formativi sia anche la diversa matrice culturale che li connota. Terza fase (anni ’70): la razionalizzazione del sistema.


Con il trasferimento della formazione professionale alle regioni inizia un dibattito sulla riforma del sistema che sfocerà nella legge quadro.
Al centro di tale dibattito sulla riforma del sistema che sfocerà nella legge quadro. Al centro di tale dibattito si colloca il problema della “natura” della gestione, che taluni vorrebbero solo pubblica altri “pluralistica”.
La legge quadro, all’art.5, sanziona, accanto alla presenza pubblica, il pluralismo, inteso come:

 

  • “culturale” (struttura dell’ente come emanazioni di associazioni sindacali, di datori di lavoro e di lavoratori, del movimento cooperativo, di imprese e loro consorzi, di associazioni sociali e culturali)
  • “giuridico” (la formazione professionale come finalità statutaria e il non scopo di lucro)
  • “tecnico” (capacità organizzative, strutture e dotazioni adeguate, pubblicità dei bilanci, controllo regionale, rispetto del CCNL).

 

Per comprendere la norma occorre ricordare che lo scenario della formazione professionale è rappresentato ancora, quasi esclusivamente, dal mondo dei giovani post-obbligo, per i quali maggiori sono le esigenze di carattere educativo.

 

Passiamo all’esame l’espansione delle tipologie formative che ha caratterizzato gli anni ’80 e ‘90.
Negli ultimi quindici anni la formazione professionale regionale, grazie soprattutto all’apporto finanziario del FSE, amplia i suoi target di riferimento: prima i giovani con titolo formativo elevato (interventi di secondo livello), successivamente utenti emarginati dal mercato del lavoro per la loro condizione. Ciascuna di queste categorie rappresenta un’emergenza dei tempi:

 

  • ai primi anni ’80, la scoperta della risorsa umana come fattore strategico di produzione in un’epoca in cui la risorsa chiave dei sistemi produttivi è divenuta l’informazione e crescente è la produzione dei beni immateriali e servizi;
  • alla fine del decennio la scoperta delle nuove povertà e dei soggetti in difficoltà in una società in competizione;
  • agli inizi degli anni ’90 si fa i conti con una disoccupazione che si connota sempre più di lunga durata e contemporaneamente, nell’epoca della qualità, si scopre la necessità di revisione e manutenzione costante della professionalità (formazione continua).

 

Il soggetto attuatore previsto dalla legge quadro – l’ente di formazione no profit emanato da realtà sociali e produttive – appare come “una” soluzione non più come “la” soluzione gestionale.


Per questo alcune leggi regionali già fin dagli ultimi anni ’80 (facendo propria la visione comunitaria che mette l’accento non sul soggetto ma sull’azione non profit) hanno cominciato ad allargare la tipologia di soggetti attuatori prevista dalla L. 845/78.


In anni recenti, inoltre, l’adozione di procedure concorsuali per l’affidamento di attività formativa, ha spostato l’attenzione dal soggetto all’azione, dal proponente-attuatore al progetto proposto e da attuare. In sede di valutazione infatti ciò che contava era il progetto, a prescindere dal suo proponente. Questa impostazione ha avuto il merito:

 

  • di far nascere una riflessione seria sulla filosofia e la struttura di un progetto di formazione professionale e sul suo ruolo nell’economia generale del ciclo produttivo della formazione professionale;
  • di produrre una adeguata strumentazione operativa (formulari e griglie tecniche per le operazioni di misurazione e valutazione);
  • di alzare, comunque, il livello progettuale-ideativo degli interventi.

 

Tale visione, però, era troppo unilateralmente sbilanciata sul momento ideativo a scapito di quello realizzativo.
La consapevolezza progressiva di un buon progetto non si traduce automaticamente in un buon intervento se non è sorretto da capacità gestionali, ha contribuito (anche in sede di valutazione) a ridare la giusta considerazione e valore al soggetto.


La ricuperata centralità dell’attuatore in una situazione in cui il ricorso alla formula concorsuale per l’affidamento delle attività è diventato prassi ordinaria, rilancia il problema delle garanzie preventive (prima cioè della realizzazione dell’intervento) sulle effettive capacità gestionali dei soggetti che si candidano.

 

Data: 04/12/2008
Fonte: Redazione

 

Data di pubblicazione: 17/10/2013 11:47
Data di aggiornamento: 17/10/2013 11:52